Czy nowa ustawa, czy zmiana ustawy (nowacja)?
O prawie dla każdego
W czasie kiedy zarzucani jesteśmy nowymi przepisami prawnymi i w dobie istotnych sporów o prawo, uważam, że warto wskazać przeciętnemu śmiertelnikowi (obywatelowi dysponującemu kartką wyborczą) na czym polegają podstawy „kuchni legislacyjnej”. Dla powszechnego uświadomienia – kiedy mamy do czynienia z troską o dobre prawo, a kiedy przy zmianach prawa nie chodzi o jego poprawę, a tylko o zabiegi socjo-propagandowe lub wprowadzenie przepisów korzystnych dla politycznej opcji rządzącej, a niekorzystnych dla obywateli bądź państwa.
Obywatele niemający szczegółowej wiedzy prawniczej, nie wnikają głębiej w zagadnienia związane z dbałością o prawidłowe stanowienie prawa uważając, że o to powinni zadbać prawnicy. Tymczasem, aby być świadomym wyborcą – rzeczywistym reprezentantem narodu (suwerena), rozumienie zagadnień związanych z kierunkami i rzeczywistymi potrzebami zmian w prawie jest niebagatelne. Jednym z istotnych zagadnień, to odpowiedź na pytanie celowości napisania i uchwalenia całkowicie nowej ustawy w opozycji do zmiany ustawy już istniejącej.
Zasadnicze przepisy regulujące całokształt zasad naszego życia i funkcjonowania państwa regulują ustawy uchwalane przez Sejm. Inne przepisy (akty niższego rzędu) muszą mieć delegację ustawową lub oparcie w ustawie i nie mogą być z nią sprzeczne. W tym miejscu przypomnieć należy, że same ustawy nie mogą być sprzeczne z ustawą zasadniczą – Konstytucją.
Na co dzień żyjemy w reżimie ugruntowanego systemu prawa. Obowiązujące przepisy ustaw i aktów wykonawczych, stanowią podstawy i reguły postępowania tak urzędów, instytucji jak i obywateli. Przepisy te powinny być możliwie jasne, niesprzeczne, a ich interpretację (sposób rozumienia) w praktyce utrwala orzecznictwo sądowe, doktryna i bieżąca praktyka stosowania. Co prawda, można próbować inaczej interpretować konkretny istniejący przepis prawa. Z takim przypadkiem mieliśmy do czynienia, gdy Lech Falandysz, prawnik współpracujący z Prezydentem Lechem Wałęsą, próbował dawać wykładnie i interpretacje korzystne dla Prezydenta, ale było to trudne, wobec utrwalonych już zasad interpretacji. Dla takich działań utarło się powiedzenie „falandyzacja prawa”. Podsumowując, im dłużej obowiązuje konkretny przepis prawny, tym większa jest tzw. pewność obrotu prawnego, co znaczy, że każdy może spodziewać się, jak jego prawa będą zastosowane w praktyce, co i jak może robić zgodnie z prawem, a na co prawo nie zezwala.
Zupełnie inaczej przedstawia się sprawa nowego, całościowego i odmiennego uregulowania prawnego konkretnej dziedziny. Przy stanowieniu prawa konieczna jest umiejętność formułowania przepisów tak, aby były one jasne, zrozumiałe i niesprzeczne z innymi, już obowiązującymi. Pod rządami obecnej większości sejmowej zasady stanowienia jasnego i dobrego prawa zostały już prawie zapomniane, nie są stosowane albo nawet drastycznie łamane. Teraz przepisy ustaw przeważnie piszą politycy (projekty poselskie nie wymagające konsultacji) nie bacząc nawet na opinie Biura Legislacyjnego, opinie opozycji, bądź innych instytucji lub autorytetów prawniczych. Mogliśmy to zaobserwować między innymi w trakcie obrad Senatu nad jedną z ustaw o Trybunale Konstytucyjnym, kiedy to Marszałek Senatu zwyczajnie oświadczył (o zgrozo!), że Senatorzy nie muszą kierować się uwagami Biura Legislacyjnego lub opinii prawnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego.
Jakie są następstwa uchwalenia całościowo nowej ustawy? Po uchwaleniu i ogłoszeniu jej tekstu, często przez bardzo długi czas nie ma pewności prawnej. Tzn. nie można prawidłowo spodziewać się jak poszczególny przepis będzie – lub powinien być – w praktyce rozumiany oraz stosowany. Np. w stanie wojennym „chwalono się”, że zmienione zostało 75% ustaw. Wtedy to wielokrotnie zwracano się do mnie z pytaniami jak rozumieć i interpretować w praktyce konkretny przepis nowej ustawy. Wówczas brak jeszcze było aktów wykonawczych, orzecznictwa sądowego, wykładni oraz stanowiska doktryny. W takich okolicznościach wręcz standardowo zwracałem się do pytającego o wskazanie, jaka wykładnia tego przepisu byłaby dla niego lepsza lub wygodniejsza.
W zdecydowanej większości przypadków, przy zastosowaniu obowiązujących reguł interpretacyjnych, mogłem dokonać wykładni zgodnej z oczekiwaniami pytającego. Pod taką wykładnią podpisywałem się z dużą pewnością, że się ona ostanie, bo przy następnych wykładniach inni interpretujący przepis stosują się, między innymi, do tych już istniejących „w obrocie prawnym”.
Nietrudno jest więc wysnuć wniosek, że zamiast pisać całkowicie nową ustawę, o wiele lepiej jest dokonać zmian w ustawie już obowiązującej. Jest to niebagatelne dla jasności rozumienia przepisów po nowelizacji ustawy i prawidłowej praktyki stosowania zmiennych przepisów. Nie bez znaczenia jest też, że zmianę poszczególnych przepisów można prosto uzasadnić merytorycznie przez wskazanie co i dlaczego należy zmienić w prawie. Każdy też łatwo może zrozumieć jaki jest cel i znaczenie dokonanej zmiany. W tym miejscu chcę wskazać, że nie jest do końca prawidłowe (a powinno być nawet podejrzane) wskazywanie w kampanii wyborczej teczek rzekomo pełnych nowych ustaw. Jedynie wyjątkowo może być koniecznym i racjonalnym pisanie nowej ustawy jak np. całkiem nowej regulacji prawnej: przepisy ustawy o tzw. 500 +.
Każde użyte sformułowanie, a nawet słowo w przepisie może mieć istotne znaczenie. Pamiętamy „aferę Rywina”: „komisja śledcza” analizowała propozycje zmian w ustawie ocenianych jako korupcyjne. Skończyło się to w sądzie wyrokami karnymi, skazaniem tak Lwa Rywina, jak i Aleksandry Jakubowskiej, a przecież chodziło o dopisanie w ustawie tylko dwóch słów „lub czasopisma” – bo te dwa słowa dawały konkretną możliwość wykupienia telewizji „Polsat” przez „Agorę”.
Czy ustawę o Trybunale Konstytucyjnym trzeba było pisać od nowa? Tylko wtedy gdybyśmy uznali, że ta ustawa jest całkowicie wadliwa. A czy była ona zła? – nie! Przez wiele lat stosowania sprawdzała się w praktyce, a jedną wadliwą nowelizację o wyborze dodatkowych sędziów Trybunał Konstytucyjny uchylił – stwierdzając niekonstytucyjność tego konkretnego przepisu.
Należy popatrzeć na to, co się działo z ustawą o Trybunale Konstytucyjnym na przestrzeni ostatniego roku. Większość sejmowa stosując różne sztuczki legislacyjne, przeprowadziła przez drogę legislacyjną siedem ustaw o Trybunale Konstytucyjnym. Hasło „ustawa naprawcza” było oczywistym oszustwem, gdyż nie chodziło o naprawienie lecz zepsucie dobrej ustawy w celu wyeliminowania możliwości rzeczywistego sprawdzania zgodności z Konstytucją uchwalanych ustaw. Zapisy tych ustaw „naprawczych” konstruowane były w dwóch kierunkach. Pierwszym było sparaliżowanie Trybunału Konstytucyjnego, aby nie mógł lub nie nadążał orzekać, a drugim kierunkiem – przejęcie decyzyjności w Trybunale poprzez wprowadzanych do niego sędziów całkowicie podporządkowanych partii rządzącej. Po siódmej ustawie skierowanej przeciwko Trybunałowi Konstytucyjnemu, przy pełnym wsparciu Prezydenta i wobec upływu kadencji w Trybunale prof. Andrzeja Rzepińskiego, cel eliminacji i ubezwłasnowolnienia Trybunału Konstytucyjnego już chyba został osiągnięty.
Na koniec przypomnieć należałoby słowa Pawła Kukiza, który w kampanii wyborczej grzmiał, że trzeba zmienić Konstytucję. Nie mam najmniejszych wątpliwości, że Kukiz tak naprawdę nie wie i nawet nie wyobraża sobie pełnej wersji całkowicie nowej Konstytucji. To tak jakby krawiec chciał zbudować i oprogramować komputer.
Konstytucja to najważniejszy akt prawny, tym bardziej stosują się do niej zasady prawidłowego stanowienia prawa. Nad obecnie obowiązującą Konstytucją, ostatecznie przyjętą w ogólnonarodowym referendum, pracowaliśmy etapami od 1989 roku.
Obecnie brak jest podstaw do napisania Konstytucji od nowa, mogłoby to być szkodliwe, a nawet niebezpieczne. Można zmienić celowo konkretny przepis Konstytucji: np. gdybyśmy mieli przyjąć jako walutę euro. Brak jest jednak jakiekolwiek racjonalnego lub celowościowego powodu zmiany Konstytucji. Partia rządząca, która ma większość w sejmie, ale nie ma kwalifikowanej większości konstytucyjnej, zdecydowała się wyeliminować przeszkodę w uchwalaniu niekonstytucyjnych przepisów poprzez wyeliminowanie Trybunału Konstytucyjnego. Paweł Kukiz i jego ugrupowanie sejmowe może sprzyjać zamiarom posła Jarosława Kaczyńskiego, który ma już przygotowaną własną, niedemokratyczną wersję Konstytucji.
KOTT
